一、地方政府績(jī)效評(píng)估與公眾滿意度調(diào)查 

20世紀(jì)60年代，美國(guó)會(huì)計(jì)總署率先建立以經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）為主體的“3E”評(píng)估方法，之后又加入公平性（Equity）指標(biāo)層，形成所謂“4E”績(jī)效評(píng)估方法，拉開(kāi)了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的序幕。到90年代后，在新公共管理思潮的浪潮之下，迫于選民的壓力，為抑制政府?dāng)U張和政策失靈，激活政府行為，提升效能，降低成本，政府績(jī)效評(píng)估在西方已普遍成為考評(píng)政府的有效手段，甚至決定選票的流向。如美國(guó)著名績(jī)效研究機(jī)構(gòu)Compel研究所建立了包括財(cái)政管理、人事管理、信息管理、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理5個(gè)方面內(nèi)容的評(píng)價(jià)體系，并運(yùn)用于全美50個(gè)州的績(jī)效評(píng)價(jià)中。英國(guó)地方自治績(jī)效委員會(huì)構(gòu)建了包括居民應(yīng)對(duì)、住宅供給、環(huán)境等17個(gè)領(lǐng)域280多個(gè)指標(biāo)的地方自治績(jī)效評(píng)價(jià)體系，日本于2002年實(shí)施《政府政策評(píng)估法》，東京市政府建立了包括福址、安全等11個(gè)領(lǐng)域99個(gè)指標(biāo)的市政府政策評(píng)價(jià)體系，其他發(fā)達(dá)國(guó)家的情況大同小異。作為一種管理工具，經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的探索，政府績(jī)效評(píng)價(jià)理論日臻完善，技術(shù)方法也相當(dāng)成熟。

我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估工作起步較晚。2003年，北京市政府從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和綜合評(píng)價(jià)4個(gè)方面13項(xiàng)指標(biāo)對(duì)北京8個(gè)城區(qū)和10個(gè)郊縣進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其中涉及到公眾對(duì)政府工作的滿意度；同時(shí)，人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組發(fā)布了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系等研究成果，提出了“由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和33個(gè)三級(jí)指標(biāo)”構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其他一些地方，如廣東江門(mén)、山東青島、福建廈門(mén)亦有局部性嘗試，但總體來(lái)看，基于理念、體制與技術(shù)等各種主客觀原因，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于導(dǎo)入期，理論研究先天不足，而實(shí)際操作處于半手工狀態(tài)，與美、日等西方國(guó)家比較滯后20年。

2006年，我們嘗試在廣東針對(duì)122個(gè)縣級(jí)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。在國(guó)內(nèi)外已有的研究成果的基礎(chǔ)上，提出了5個(gè)領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)和40個(gè)具體指標(biāo)的評(píng)價(jià)方案，包括公眾滿意度領(lǐng)域?qū)右约?0個(gè)滿意度方面的具體指標(biāo)。按照政治學(xué)邏輯，現(xiàn)代民主憲政下，公共權(quán)力源于公民授權(quán)，公共管理行使及公共政策形成必須以多數(shù)人為依歸。這樣，西方國(guó)家地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)中隱含著一個(gè)預(yù)設(shè)的前提：公眾滿意是政府施政的歸宿點(diǎn)，不論是評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)層，或者具體指標(biāo)，均必須以民意作為導(dǎo)向，滿足民意需求。我國(guó)的政治制度迥然不同，地方政府首長(zhǎng)并非直選產(chǎn)生，民調(diào)監(jiān)督公共政策的條件遠(yuǎn)不完善，但黨和政府執(zhí)政為民的信念和要求始終未變，在這么一個(gè)框架體系和約束條件下，以西方國(guó)家地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失，或弱化公眾滿意度指標(biāo)為由來(lái)排除我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中公眾滿意度導(dǎo)向，建立“純技術(shù)及符合國(guó)際慣例的客觀評(píng)價(jià)”顯然理由和根據(jù)不足。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的背后，公平距離拉大，環(huán)境污染趨重，社會(huì)誠(chéng)信缺失等既存的困惑，人們對(duì)政府及政策的需求從期望物質(zhì)生活的改善轉(zhuǎn)變?yōu)樾腋Ｉ钪笖?shù)提高，由此，政府績(jī)效評(píng)價(jià)亦不能再局限于具體的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)合成，尤其是GDP及衍生的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的合成。

正是基于上述思路，并考慮到方便操作，我們將“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約運(yùn)作成本”4個(gè)客觀類(lèi)指標(biāo)領(lǐng)域?qū)雍汀斑_(dá)致公眾滿意”（主觀類(lèi)）指標(biāo)領(lǐng)域?qū)右黄鹦纬伞?個(gè)領(lǐng)域?qū)?0個(gè)具體指標(biāo)”的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)先期預(yù)研究，在這一體系中，公眾滿意度調(diào)查構(gòu)成其重要組成部分，在具體操作方案中占有20%的權(quán)重并對(duì)應(yīng)10個(gè)具體指標(biāo)，顯而易見(jiàn)，滿意度調(diào)查的代表性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響甚大。為使調(diào)查有效進(jìn)行，評(píng)價(jià)方案對(duì)滿意度調(diào)查提出了具體要求，即貫穿“服務(wù)目標(biāo)、針對(duì)問(wèn)題、主觀評(píng)判、方便操作”的調(diào)查思路；針對(duì)過(guò)去一年被訪者對(duì)政府行為、政策效果以及個(gè)人工作生活的社會(huì)環(huán)境設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷；實(shí)施執(zhí)行方便操作，易于控制；符合抽樣規(guī)范；設(shè)計(jì)95%置信度下3%以?xún)?nèi)的絕對(duì)誤差的有效樣本量。

調(diào)查設(shè)計(jì)進(jìn)一步考慮到以下問(wèn)題：一是著眼于公眾所關(guān)心的問(wèn)題，體察公眾的基本需求，從而選擇公眾認(rèn)為最重要、最能夠評(píng)估政府績(jī)效的指標(biāo)形成問(wèn)卷及量表，包括工作與收入評(píng)價(jià)、社會(huì)治安、醫(yī)療保障、政府作為和廉政等與地方政府職能關(guān)聯(lián)密切的內(nèi)容，既要評(píng)測(cè)公眾的滿意程度，又要了解與公眾期望之間的差距；二是平衡各地方差異。由于各地區(qū)之間在人口、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在差異，政府職能、決策或制度會(huì)有自身的特點(diǎn)，問(wèn)卷及問(wèn)題應(yīng)有廣泛的適用性，使不同地區(qū)的評(píng)價(jià)結(jié)果具有可比性；三是操作的可行性。如公眾對(duì)政府總有一些美好意愿，但如果這些意愿與總體環(huán)境和社會(huì)狀況有所偏離，或者超出政府目前的行政能力，對(duì)于政府的績(jī)效評(píng)價(jià)可能意義不大。

二、滿意調(diào)查度的內(nèi)容與問(wèn)卷結(jié)構(gòu) 

一般產(chǎn)品和服務(wù)的滿意度調(diào)查已經(jīng)形成了包括顧客期望、顧客感知質(zhì)量、顧客感知價(jià)值、顧客滿意度、顧客抱怨、顧客忠誠(chéng)度在內(nèi)的較為完善的指標(biāo)體系，這類(lèi)指標(biāo)體系經(jīng)過(guò)大量的調(diào)研實(shí)踐和反復(fù)的數(shù)據(jù)驗(yàn)證，具有通用性及借鑒價(jià)值。
但與此同時(shí)，公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)存在明顯的差異，表現(xiàn)如服務(wù)主體的差異性（公共服務(wù)的主體是政府，商業(yè)服務(wù)的主體是企業(yè)）、服務(wù)類(lèi)別的差異性（公共服務(wù)的類(lèi)別是獨(dú)立無(wú)形服務(wù)，商業(yè)服務(wù)的類(lèi)別多是與有形或無(wú)形產(chǎn)品相配套的服務(wù)）、服務(wù)價(jià)格的差異性（公共服務(wù)不以贏利為目的往往不收費(fèi)或收費(fèi)甚低，商業(yè)服務(wù)多以贏利為目的，價(jià)格以市場(chǎng)為指導(dǎo)）、服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的差異性（公共服務(wù)由政府壟斷，不存在競(jìng)爭(zhēng)，商業(yè)服務(wù)提供服務(wù)的各企業(yè)之間存在競(jìng)爭(zhēng)），或者說(shuō)，作為消費(fèi)者的公眾和作為公民的公眾行為和選擇存在差異，背后的原因在于：政府的管治具有強(qiáng)制性，和自主自由的消費(fèi)選擇不同；政府服務(wù)具有普遍性，政策并非針對(duì)個(gè)體，目標(biāo)追求社會(huì)福利最大化并非個(gè)體福利最大化；現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村不少地區(qū)基礎(chǔ)條件較差，政府服務(wù)覆蓋廣度和深度十分有限等等。

從技術(shù)層面角度來(lái)看，體現(xiàn)滿意度導(dǎo)向的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的兩種方案，一是將公眾滿意調(diào)查置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、保護(hù)環(huán)境、政府成本4個(gè)領(lǐng)域?qū)?0個(gè)具體指標(biāo)之中，每一個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果均由客觀得分和主觀得分所構(gòu)成；二是將公眾滿意指標(biāo)領(lǐng)域?qū)优c經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、保護(hù)環(huán)境、政府成本平行作為第5個(gè)領(lǐng)域?qū)?，相?duì)而言，后者簡(jiǎn)單方便，較為符合目前的操作條件，并部分實(shí)現(xiàn)了公眾主觀評(píng)價(jià)與客觀事實(shí)評(píng)價(jià)的主客觀統(tǒng)一。如果采用前者方案，進(jìn)一步將公正滿意度評(píng)價(jià)置于前述4個(gè)領(lǐng)域?qū)拥木唧w指標(biāo)之中，每一個(gè)具體指標(biāo)均由公眾再做主觀評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)模型將變得相對(duì)復(fù)雜，特別是滿意度調(diào)查的問(wèn)卷量將加大，實(shí)施操作變得困難。加上基于各種原因，普通公眾對(duì)每一個(gè)具體指標(biāo)很難有獨(dú)立的判斷，調(diào)查結(jié)果失真度增加。

在后一種方案中，最大的問(wèn)題在于如何實(shí)現(xiàn)滿意度指標(biāo)與其他4個(gè)領(lǐng)域?qū)?0個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)的吻合度與一致性。理論上，公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，一般涉及到政府形象、公眾期望、公眾感知質(zhì)量、公眾滿意、公眾抱怨5個(gè)方面，每一個(gè)方面又可衍生更具體的評(píng)價(jià)內(nèi)容，如表1，二、三層級(jí)主要是對(duì)應(yīng)第一層級(jí)依次展開(kāi)，而上一層次則是通過(guò)下一層測(cè)評(píng)結(jié)果反映出來(lái)的，從而形成層層遞進(jìn)的關(guān)系。第四級(jí)指標(biāo)由前面的三個(gè)層級(jí)衍生出來(lái)，形成公眾滿意度測(cè)評(píng)中直接面對(duì)公眾的指標(biāo)，和公眾滿意度測(cè)評(píng)問(wèn)卷中的問(wèn)題相對(duì)應(yīng)。

同時(shí)為盡量避免和減少測(cè)評(píng)偏差，按照慣例，一般采?。硞€(gè)或３個(gè)以上的問(wèn)題來(lái)測(cè)評(píng)一個(gè)大類(lèi)指標(biāo)，即第二層級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)3個(gè)或3個(gè)以上的四級(jí)指標(biāo)。根據(jù)四級(jí)指標(biāo)初步選定問(wèn)卷?xiàng)l目之后，再進(jìn)行定性和定量的預(yù)研究，形成初步問(wèn)卷。初步問(wèn)卷設(shè)計(jì)19個(gè)正式問(wèn)題，通過(guò)相關(guān)性、相對(duì)應(yīng)性和重要性分析，并考慮到必要性和可操作性，最后確定10個(gè)具體指標(biāo)，有關(guān)指標(biāo)導(dǎo)向及問(wèn)卷內(nèi)容如表2。從表2來(lái)看，滿意度調(diào)查內(nèi)容基本上可與其他源自統(tǒng)計(jì)年報(bào)的客觀類(lèi)指標(biāo)相呼應(yīng)，并具有較好的互補(bǔ)功能，具體而言，涉及到政府成本和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)?，公眾的主觀評(píng)價(jià)受制多種因素，滿意評(píng)價(jià)具有局限性，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)公正領(lǐng)域?qū)樱娫u(píng)價(jià)更具說(shuō)服力，同時(shí)，某些客觀指標(biāo)系統(tǒng)取得存在困難，由公眾從滿意度角度作出評(píng)價(jià)更具可操作性。

指標(biāo)體系確立以后，體現(xiàn)在問(wèn)卷上，是對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行量化，以達(dá)到用數(shù)字去反映公眾對(duì)測(cè)量對(duì)象的屬性態(tài)度的目的。為此，可借鑒商品服務(wù)的滿意度調(diào)查的方式，通過(guò)量表的形式來(lái)表現(xiàn)。量表的設(shè)計(jì)包括兩步。第一步是“賦值”，根據(jù)設(shè)定的規(guī)則，對(duì)不同的態(tài)度特性賦予不同的數(shù)值。第二步是“定位”，將這些數(shù)字排列或組成一個(gè)序列，根據(jù)受訪者的不同態(tài)度，將其在這一序列上進(jìn)行定位。量表中用數(shù)字表現(xiàn)公眾態(tài)度特性，一是數(shù)字便于統(tǒng)計(jì)分析；二是數(shù)字使態(tài)度測(cè)量活動(dòng)本身變得容易、清楚和明確。而通行的做法是使用10級(jí)評(píng)分制，將滿意程度分為10個(gè)層級(jí)，得分越高代表滿意程度越高。

問(wèn)卷包括甄別問(wèn)卷及正式問(wèn)卷，前者涉及被訪者住地、性別、年齡、收入、文化程度和職業(yè)等6個(gè)變量，作為樣本偏差檢驗(yàn)和控制的依據(jù)。正式問(wèn)卷10個(gè)問(wèn)題緊扣主題，問(wèn)題忠實(shí)于模型；表達(dá)方式符合被調(diào)查對(duì)象的文化水平、社會(huì)背景等特點(diǎn)，例如，問(wèn)題不宜于過(guò)于學(xué)術(shù)化，也不應(yīng)要求被訪者需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景來(lái)答題。

在數(shù)據(jù)分析方面，由于采用經(jīng)反復(fù)驗(yàn)證成熟的模型，主要任務(wù)是評(píng)測(cè)模型中的因果關(guān)系和結(jié)構(gòu)變量的值。由于結(jié)構(gòu)變量的可觀測(cè)特征，需要預(yù)先為其設(shè)定值的分布范圍，還要預(yù)先設(shè)定信度概率。公眾滿意度模型與其他滿意度模型相同，每個(gè)結(jié)構(gòu)變量采用百分制計(jì)分，采用95％信度區(qū)間。另外，在滿意度模型中，通常采用PLS算法，借助PLS軟件進(jìn)行循環(huán)運(yùn)算以求得最優(yōu)估計(jì)值。

三、調(diào)查方案與實(shí)施執(zhí)行 

1.廣東縣（市區(qū)）基本情況

研究以廣東為例。根據(jù)2005年人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查結(jié)果測(cè)算，廣東年末常住人口9194萬(wàn)人，其中本省籍人口約7900萬(wàn)人。按照總體方案，調(diào)查針對(duì)21個(gè)市（廣州及深圳兩個(gè)副省級(jí)市，19個(gè)地級(jí)市）、122個(gè)縣級(jí)（縣、市轄區(qū)、縣級(jí)市、自治縣）政府，包括23個(gè)縣級(jí)市、54個(gè)市轄區(qū)、41個(gè)縣、3個(gè)自治縣；基層設(shè)置1145個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)、7個(gè)民族鄉(xiāng)、429個(gè)街道辦事處，19555個(gè)村委會(huì)，5853個(gè)居委會(huì)。如表3。

從表3可以發(fā)現(xiàn)，廣東122個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模、行政級(jí)別都存在差別。由于歷史及地理原因，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異性，全省又形成珠三角地區(qū)、粵東粵西兩翼地區(qū)和50個(gè)山區(qū)縣3種類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。這些數(shù)據(jù)構(gòu)成滿意度調(diào)查及抽樣方案設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)資料。

2. 調(diào)查對(duì)象和方式

調(diào)查對(duì)象為18歲以上具有合法權(quán)益的公民，再根據(jù)實(shí)際調(diào)查的要求增加相應(yīng)的輔助條件。考慮到本項(xiàng)調(diào)查的一些具體要求，我們?cè)O(shè)定的有效對(duì)象是：居住地為被抽中的居委會(huì)或村委會(huì)，年齡為18~65周歲，具有合法權(quán)益的常住人口。從可操作性以及達(dá)成目標(biāo)性來(lái)權(quán)衡，調(diào)查采用電話訪問(wèn)的方式（全省城鄉(xiāng)居民家庭電話普及率達(dá)80%以上），借助CATI系統(tǒng)隨機(jī)生成測(cè)評(píng)樣本，避免非概率抽樣造成的樣本偏差，并實(shí)現(xiàn)測(cè)評(píng)過(guò)程的監(jiān)控和測(cè)評(píng)結(jié)果的可追溯，以保證數(shù)據(jù)的客觀性。通過(guò)CATI系統(tǒng)能夠自動(dòng)從樣本空間抽取電話號(hào)碼，并自動(dòng)撥號(hào)接通電話，然后從問(wèn)卷中提取應(yīng)該向被訪者提出的問(wèn)題，呈現(xiàn)在電腦屏幕上供訪問(wèn)員參考，一道問(wèn)題結(jié)束后，系統(tǒng)在數(shù)據(jù)庫(kù)中記錄結(jié)果并根據(jù)預(yù)先設(shè)定的邏輯自動(dòng)轉(zhuǎn)到下一題。

3. 有效樣本量確定

樣本量確定得合理可以保證調(diào)查的精確度，避免浪費(fèi)更多的人力和物力，使調(diào)查的目的得以實(shí)現(xiàn)。確定樣本量是決定抽樣誤差的關(guān)鍵，這要求研究對(duì)象的變化程度（變異程度）、允許的誤差大小、推斷的置信度、抽樣的方法以及決定設(shè)計(jì)效應(yīng)的值。在公眾滿意度調(diào)查中，對(duì)總體的抽樣應(yīng)該采取簡(jiǎn)單隨機(jī)不重復(fù)抽樣的方式，其公式為：n= t2 P(1-P)N/〔N△P2+ t2 P (1-P)〕 （其中：n是樣本量， N是總體數(shù)，△P2是抽樣極限誤差，P是樣本變異程度，t為置信度對(duì)應(yīng)的概率值）。這樣，各縣（區(qū)）的調(diào)查樣本量依照各縣（區(qū)）家庭戶(hù)來(lái)計(jì)算。例如以廣州市荔灣區(qū)為例，廣州市荔灣區(qū)的常住家庭戶(hù)為235931戶(hù)，滿意度調(diào)查誤差在正負(fù)5%之間，調(diào)查結(jié)果在95%的置信度范圍內(nèi)，其概率值t為1.96，樣本變異程度P取最大值0.5，總體數(shù)N為235931，則樣本量為：n=1.962×0.5×0.5×235931/〔235931×0.052 +1.962×0.5×0.5〕=383戶(hù)。其他各縣（區(qū)、市）的調(diào)查樣本依此類(lèi)推、控制總樣本量為5萬(wàn)。

4. 抽樣方式

按照分層多級(jí)等概率抽樣原則，由縣抽若干鎮(zhèn)（街道），鎮(zhèn)（街道）抽若干村（居委），村（居委）抽若干個(gè)家庭，家庭按隨機(jī)表抽被訪人。為避免樣本分布不均勻或抽樣地區(qū)過(guò)于集中，保證最低層級(jí)樣本量的統(tǒng)計(jì)意義，每個(gè)村委（居委）有效樣本量為10~20個(gè)家庭（個(gè)人），每縣（區(qū)、市）抽4~6個(gè)鎮(zhèn)（街道），每鎮(zhèn)抽4~6個(gè)村委（居委）。在樣本接觸方面，由于城鎮(zhèn)居民家庭電話擁有率達(dá)98%，大部分農(nóng)村超過(guò)80%，加上問(wèn)卷簡(jiǎn)潔，可控性強(qiáng)，因此，采用電話訪問(wèn)。利用電信部門(mén)提供的家庭電話數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)調(diào)查樣本量通過(guò)CATI系統(tǒng)按地域（如不同鎮(zhèn)、不同自然村等）對(duì)電話號(hào)碼進(jìn)行簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，每一個(gè)成功電話號(hào)碼對(duì)應(yīng)一個(gè)接觸樣本量，最后訪問(wèn)成功樣本為有效樣本（調(diào)查樣本量為有效樣本量）。